La Ley de Educación Nacional, diez años después
Con la Ley de Educación Nacional (LEN), cambió el paradigma educativo que habían impuesto las políticas neoliberales de la década de 1990. La norma definió a la educación como un derecho social y restableció el rol centralizador del Estado, que asume ahora una responsabilidad “indelegable” en la materia. ANCCOM reunió a la investigadora Myriam Feldfeber y al ex subsecretario de Educación bonaerense Néstor Ribet, docentes ambos, quienes hacen un balance en profundidad –sin esquivar el debate– y advierten acerca del peligro que representa la gestión de Cambiemos.
¿Por qué se sancionó la LEN en aquel momento?
Néstor Ribet: Se trataba de una decisión política necesaria. Nosotros contábamos con la primera ley orgánica de educación, la ley N° 24.195, la Ley Federal de Educación (en adelante, LFE) del neoliberalismo que hizo estragos. La nueva ley era esperada y requerida por todos los sectores, particularmente los docentes. Había que sentar las bases de la justicia social y la inclusión en la educación.
Myriam Feldfeber: Tal vez en 2003, cuando comenzó la gestión de Néstor Kirchner, no estaba en el horizonte un reemplazo a la LFE. Sí se avanzó en determinadas leyes que fueron dando respuesta a problemas puntuales del sistema, por ejemplo la Ley de Financiamiento Educativo. Recién el debate de la nueva legislación se dio en 2006. Era necesario un cambio de ordenamiento jurídico, volver a encontrar un punto de unidad en un sistema totalmente fragmentado.
¿Qué cambios proponía la LEN?
NR: Radicales. Tienen que ver con el modelo de país. A partir de 2003 se inicia un proceso en el cual buscamos la Nación integrada, el Gobierno al servicio del pueblo, una política de desarrollo con inclusión, un posicionamiento como país soberano en el contexto regional y mundial.
MF: La LFE estaba centrada en la idea de equidad y la LEN en la de igualdad. En la LFE se hablaba de un Estado que garantizaba la política educativa y en la LEN de un Estado que garantiza el derecho social a la educación. Se vuelve a la vieja estructura del sistema: primaria y secundaria, frente a la fragmentación de la EGB y del Polimodal de la Ley Federal. Se lleva la formación docente a cuatro años, se establece la gratuidad de la “formación en servicio” para los docentes del sector público, tiene una perspectiva más latinoamericana. En el artículo 10 de la LEN se señala que la educación no va a ser incluida en los tratados de libre comercio. Mantiene algunos núcleos conservadores de la Ley Federal, como la redefinición de “lo público y lo privado”en términos de gestión, el lugar de la familia como “agente natural y primario”, por eso junto al derecho social se establece el derecho personal. Pero es claro que la ley se orientó a garantizar la educación como derecho social y a considerar el papel central del Estado.
NR: No hay continuidad en lo absoluto entre ambas leyes.
MF: Hay algunos núcleos que perviven, pero hay cambios fuertes en un horizonte que incluye otras leyes que buscaron ampliar derechos: la de identidad de género, el matrimonio igualitario, la Ley de Protección de los Niños. De 2007 en adelante sí se implementaron más programas y medidas tendientes a plasmar los principios de inclusión e igualdad, como la Ley de Educación Sexual Integral (N° 26.150), el programa de educación secundaria obligatoria, y ni hablar del impacto de la Asignación Universal por Hijo.A pesar de esto hubo continuidades con lo anterior como la Ley de Educación Superior (N° 24.521), que aún está vigente.
NR: Siempre destaco el rol del Estado en esta ley. Lo dice con claridad: tiene un rol “indelegable”, bajo ningún concepto puede transferírselo a nadie. Puso en el Ministerio de Educación la responsabilidad de la conducción del sistema, previó el ámbito de participación que es el Consejo Federal de Educación, y buscó consensos para hacer un país con diversidades.
¿Qué transformaciones se pueden destacar en cada nivel?
NR: La LEN señala la educación inicial comienza con los 45 días y se extiende hasta los 5 años. Es un espacio pedagógico. Tiene que estar organizado sistemáticamente. Desde los 45 días a los 2 años se lo considera jardín maternal, nunca más guardería. La ley dice que es obligatorio desde los 5 años, pero luego se lo hn extendido hasta los 4.
MF: Ahora hay debates sobre la necesidad de extender la obligatoriedad hasta los 3 años, cuando aún no se ha podido garantizar la universalidad de las salas de 4 y 5 y persisten fuertes desigualdades entre las provincias. La LEN trató de recuperar la unidad del sistema. En primaria se recuperó una perspectiva más centrada en la lógica de la igualdad, por eso el Programa Integral para la Igualdad Educativa remplazó al Plan Social Educativo. El tema de la educación Secundaria es uno de los grandes cambios: establece su obligatoriedad y la necesidad de desarrollar programas para garantizarla. Se avanzó mucho pero hay una gran deuda que es el no haber modificado el formato escolar de la secundaria. Se amplió la cobertura, las tasas de escolarización crecieron, pero persisten problemas de permanencia y egreso. Sin embargo la situación es mejor que antes de la sanción de la ley. De hecho, el Ministerio, en los últimos años, lanzó el programa de escuelas secundarias en universidades nacionales. Son escuelas que funcionan con otra lógica, desde la organización de los grupos de alumnos y de las materias, financiado por el Ministerio de Educación en universidades nacionales, tendientes a incluir sectores tradicionalmente excluidos, que no pueden establecer examen de ingreso ni seleccionar matrícula. La de la Universidad de General Sarmiento, la de San Martín, la de Quilmes, son instituciones que muestran que es posible otra escuela secundaria. Pensemos en el alumno de la secundaria: el Estado te da un certificado que dice “aprobaste 7 materias y desaprobaste 3”, al año siguiente el mismo Estado te da otro certificado que dice que aquellas 7 materias ya no las tenés aprobadas y las debés volver a cursar. Es un problema de la organización de la escuela. Es que así estaban pensados, en sus orígenes, los colegios nacionales con Bartolomé Mitre: para seleccionar dirigentes y diferenciar los que iban a la universidad de los que no.
¿Se ve en el horizonte de la secundaria modificar esas cuestiones?
NR: En estos nueve meses del Gobierno que el 51% de los argentinos votó, no se ha producido señal alguna que indique hacia dónde quiere llevarse la educación. Myriam hablaba de las universidades con capacidad para crear escuelas secundarias. Hoy el presupuesto para sostener esas escuelas fue retirado por Nación. Universidades como la de Lanús o General Sarmiento están muy preocupadas porque no saben cómo hacer para llevar adelante este proyecto. Este Gobierno no ve una educación que incluya a todos. La mayoría de sus funcionarios se educaron en los colegios privados más exclusivos, no en el parroquial de acá a la vuelta. Colegios ingleses, escoceses, alemanes, italianos, de absoluta exclusividad. En esas manos está el gobierno del país.
MF: Si bien no hay un modelo educativo explicitado, hay señales preocupantes. Una es haber cuestionado la apertura de universidades en diferentes lugares, cuando durante muchos años se habían dedicado esfuerzos para incluir a sectores que estaban fuera del sistema. Concretamente universidades a las cuales acceden hijos de padres que no terminaron la secundaria o la primaria. La segunda señal, muy preocupante, es la relación que se está estableciendo entre educación y neurociencia. El Ministerio de Educación firmó un convenio para crear un instituto de investigación en neurociencia, en la provincia de Buenos Aires. Poner el acento a un concepto como “capital mental” es avanzar, por ejemplo, sobre discusiones que plantean que la pobreza es un estado de ánimo. Designaron a un ex CEO de Philip Morris (Ezequiel Christie Newbery) como subsecretario de Gestión y Políticas Socioeducativas de la Nación. Ni siquiera tiene un título universitario, no viene del campo educativo, ni vivía en la Argentina. Los principales referentes con quienes se discute la política pública son los empresarios y las universidades privadas produciendo material, las universidades públicas dejaron de ser las consultoras privilegiadas del Estado. Para los directivos se dan capacitaciones en liderazgo. Están vaciando Conectar Igualdad, despidiendo cuadros formados de hace muchos años, desarticulando el Plan de Lectura, desmembrando programas que tenían esta idea de construir un espacio nacional en vínculo con las provincias. El Presidente y el Ministro (Esteban Bullrich) plantearon que hay que pensar a los jóvenes desde la política del “emprendedurismo”, es decir formar personas que sean emprendedoras de su propio trabajo. Ese modelo está muy ligado a la lógica de la empresa.
NR: Es una mirada individualista de la sociedad. Lo que están diciendo es: “Vos tenés que romperte el alma para ser alguien exitoso”. Otra señal es como han ido cerrando las puertas de participación a los gremios docentes. Ya hoy no tienen capacidad de abrir las paritarias. El Gobierno se lo ha negado cuando, en realidad, así se había acordado. En otro momento, los docentes, a través de sus gremios, tuvieron una participación activa en el Plan Nacional de Formación Docente. Fueron protagonistas junto a las universidades nacionales y los institutos de formación, en el desarrollo de este plan que hoy está siendo bastardeado, desactivado.
¿Qué proponía la LEN en materia de formación docente?
MF: A partir de la puesta en marcha del Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD), se pusieron en funcionamiento las mesas federales y el consejo consultivo donde se sientan a discutir los representantes de la enseñanza superior y los sindicatos con representación nacional, el Consejo Interuniversitario, entre otros. Todos los acuerdos que llegaban al Consejo Federal, llegaban con trabajo previo en las mesas federales. Fue el espacio más federal del Ministerio. Se avanzó mucho en la unificación de los títulos de los Institutos Superiores de Formación Docente, que dejaron de ser institutos de formación superior no universitarios, promoviendo espacios en su interior más parecidos a la lógica de la educación superior. El Programa Nacional de Formación Permanente, surgido de un acuerdo paritario, si bien fue un gran logro, se hizo recién en 2014. Lo importante es que se pensó como diseño una formación del conjunto de los docentes, que son más de un millón.
¿Se observan cambios en la formación?
NR: Las transformaciones, en educación, no se ven de manera inmediata. Sin embargo se están observando cambios de actitudes. El compromiso del docente en el desempeño de su tarea ha ido presentando otras características. Al mismo tiempo, fue en respuesta a lo que ellos mismos han ido sintiendo que se recibe de la conducción política. Algo que no mencionamos hasta ahora, es el aspecto presupuestario. Se logró a partir de ese artículo que establezca el 6% del PBI como mínimo, que habíamos alcanzado y ahora se frenó. Eso permitió un conjunto de medidas en donde la formación docente se pudo llevar adelante como jamás ocurrió.
MF: En 2001 teníamos docentes cuyos ingresos los colocaban bajo la línea de la pobreza. A partir de poner en acto las paritarias, avanzar sobre la ley de piso salarial, ayudar a todas las provincias a alcanzar ese piso, se avanzó mucho. El colectivo docente es un universo muy heterogéneo. Hay un problema de federalismo que no se resolvió, donde cada provincia fija montos diferentes en sus paritarias. Se mejoró pero las desigualdades se mantienen.
¿Hubo resistencias?
MF: La ley partió de un documento base a las escuelas para su consulta. No hubo mucho debate. Algunos decían que se venía dando desde antes del proyecto de ley, pero el espacio de consulta fue de seis meses. Se la quería aprobada antes de diciembre de 2006 para que no ingresase en la discusión de las elecciones de 2007.
NR: Pero no hubo una oposición consolidada. En los 90, los gremios, casi sin excepción rechazaron la Ley Federal desde el inicio, las provincias también. La LEN llega por un proceso breve en el tiempo de consulta, que fue condicionado porque el proyecto estaba escrito Pero, de todos modos, el colectivo docente, las universidades, la educación privada, todos apoyaron.
MF: Diversos sectores se vieron reflejados en la ley. La CTERA apoyó la ley porque incluye el derecho social a la educación y el rol del Estado, y la Conferencia Episcopal Argentina la apoyó porque decía que la educación es un “derecho personal y la familia es agente primario de la educación”. Como en toda ley, hay que conformar a diferentes sectores. Esto también puede explicar por qué no hubo grandes oposiciones.
NR: Lo importantes es que la LEN, además de haber sido la conclusión de todo un proceso, no fue tomada prestada de otra como sí fue el caso de la LFE. Es una construcción propia. Además quienes participaron activamente en su constitución fueron personalidades de la educación argentina.
¿Qué propuestas aún no se ven plasmadas?
MF: Si bien se volvió a la estructura tradicional de la primaria y secundaria, falta mejorar muchas cosas. Es difícil articular lo que se venía desarticulando desde hacía tiempo. La obligatoriedad del secundario no se cumplió, hay chicos que no terminan ni egresan. Si bien se avanzó muchísimo hay muchos chicos fuera del sistema. Hay un problema de articulación muy grande entre Nación y provincias para garantizar el derecho a la educación. En cuanto a la formación en servicio, falta avanzar mucho. La ley de financiamiento fue aprobada en 2005, antes de la LEN cuando no era obligatoria la secundaria y esta ley ya caducó.
NR: Los procesos de transformación a partir de las leyes no son automáticos. La ley 1.420 de Educación Común se aprobó en 1884. ¿Cuántos años de manera sostenida fueron necesarios para que Argentina pudiera decir, en el siglo XX, “estamos alcanzando este valor de la educación común, gratuita”? Aquí pasa lo mismo. Ante un intento de transformar el país que venimos construyendo hace muchos años, yo tengo serias dudas de lo que está ocurriendo y de lo que va a ocurrir en materia educativa. El ministro Esteban Bullrich, en la última asamblea del Consejo Federal, decía que su mandato tomaba como principio “construir sobre lo construido”. Como la pobreza cero, el pleno empleo, son dichos vacíos de contenido. Si el Gobierno quisiera seguir con sus políticas, tendrá que modificar la ley. Y nosotros lucharemos por defenderla. No pensamos que vamos a un proceso inexorable que nos devuelva a la dictadura ni al neoliberalismo. Hay señales en esa dirección, pero confío en el pueblo que se manifieste como se vio en la Marcha Federal.
MF: También en el paro del sector docente en el cual pararon algunos docentes de escuelas privadas, que antes no sucedía No está todo perdido, pero se está yendo en una dirección que es necesario repensar.
Actualizado 25/10/2016
